【编者按】 国防科技工业是我国国家创新体系的重要组成部分。美国通过系统的法律政策体系对国防项目产生知识产权的归属和利益分配进行规范，促进了军民融合型国家创新体系发展。分析美国国防项目所产生的知识产权的归属与利益分配政策，阐述国家与项目承担单位之间的权利义务关系以及项目承担单位与雇员之间的利益分配。总结美国国防知识产权归属与利益分配政策给出的启示，提出完善我国国防知识产权归属与利益分配政策的建议，包括建立适度放权的国防知识产权归属与利益分配政策、明确国家与承研承制单位的权利义务关系、加强对职务发明人及技术转移人员的激励等。
国防科技工业是我国国家创新体系的重要组成部分，军工企业作为高科技企业，科研生产中产生了众多具有民用前景的科技成果，形成了大量知识产权。军工技术的转移和运用，对于带动国家创新能力提升、产业结构优化升级和促进军民融合深度发展具有十分重要的作用。但由于国防知识产权归属不清、利益不明，严重阻碍了创新主体进行技术转移，导致大量的国防科技成果被束之高阁，造成了严重的资源浪费。美国在大力推行军民一体化发展的过程中，通过系统的法律政策体系对国防项目所产生的知识产权的归属和利益分配问题进行规范，保障了军民技术的顺畅流转，促进了军民融合型国家创新体系的发展。在国防知识产权归属与利益分配问题日益成为制约我国军工技术转移的关键因素的背景下，本报告针对美国国防项目所产生的知识产权的归属与利益分配政策进行了系统研究，以资借鉴。
一、美国国防知识产权归属与利益分配的相关政策
国家财政投资产生的国防知识产权归属与利益分配政策归结起来可以分为两个方面：一是如何处理国家与项目承担单位之间的权利义务关系;二是是如何处理项目承担单位与职务发明人等相关人员之间的利益分配关系。
(一)国家与项目承担单位之间的权利义务关系
1、 政策演变历程
二战以前，美国的国防科研项目主要由军方管理的实验室与研究机构完成，知识产权自然归国家所有。二战以来，私营企业和大学大量参与国防合同，知识产权归属和利益分配成为影响技术创新与应用的重要问题。这一时期国防知识产权归属与利益分配政策的演变大体可分为三个阶段：
一是争议阶段(二战期间～上世纪六十年代初)。随着国防部门与大学、工业界签定合同数量的增加，国防部门投资产生的知识产权归属于国家还是承包商的问题成为具有争议性的问题。由于缺乏统一的原则指导，不同部门针对不同类型的合同，采取了不同的归属政策。
二是指导性原则阶段(上世纪六十年代初～80年代初)。1963年10月，肯尼迪总统发布了第一份总统专利政策声明，规定专利权一般都由承包商保留，除非能证明政府获得专利权可以更好地服务于公共利益。该政策较好地维护了公共利益，同时调动了承包商的积极性。但由于规定过于笼统，可操作性较差。
三是法规化、规范化阶段(上世纪80年代初至今)。1980年，为促进美国政府投资产生的技术进行商业化转移，美国国会通过具有里程碑意义的《拜杜法案》[1]，明确规定承包商在绝大多数情况下可以选择保留政府投资产生的知识产权的所有权。该法案适用于包括国防领域的政府机构及军队在内的美国所有政府机构。此后出台的《联邦采办条例》以及国防部、国家航空航天局、能源部、各军种出台的联邦采办条例补充条例也都对知识产权归属问题进行了规范。随着技术更新速率的加快，知识产权问题日益成为国防项目中的关键问题，国防部为此出台了专门的《国防部合同知识产权问题指南》，并修订了《联邦采办条例国防部补充条例》中的知识产权部分，国防知识产权的归属和利益分配政策日益朝着规范化的方向发展，并随着时局的变化不断进行修正和调整。
2、 权利归属的基本规定
通过分析《拜杜法案》、《联邦采办条例》、《联邦采办条例国防部补充条例》以及《国防部合同知识产权问题指南》等法律法规和政策文件，可以得出以下结论：在一般情况下，承包商可以选择保留国家财政投资产生的国防知识产权的所有权。但是，以下四种情况除外：(1)承包商不在美国、在美国没有营业场所或受外国政府管辖;(2)联邦机构认定，承包商保留权利不利于实现促进发明应用、商业化和可为公众所得到的目标;(3)承包商保留所有权不利于保护情报或反情报活动的安全;(4)承包商为能源部致力于航海核动力或者核武器计划的GOCO(政府所有承包商运营)实验室，且资助项目属于核动力或核武器项目。总体而言，上述几种例外的情况是非常少见的。
在权利归属于承包商的情况下，国防部门拥有以下权力：(1)免费使用权，即具有非独占的、不可转让、不可撤销的免费的许可证，具有为政府目的在世界范围内免费实施知识产权的权利;(2)审批权，主要是对专利保密、解密的审批;(3)介入权，又称为强制许可权，即在一段合理的时间内，如果承包商没有采取有效措施将发明用于商业开发，国防部有权要求承包商将专利许可给符合条件的申请人使用。承包商应承担的义务主要包括: (1)建立和维持发明产生过程的纪录，在发明产生后，应向国防部合同官员报告;(2)在向政府报告后的2年内(或者联邦机构允许的延长期限内)，书面选择是否保留发明的所有权;(3)在一定期限内，应实施发明申请专利;(4)优先在美国境内实施发明;(5)如果要申请专利的发明被确定为涉密，则只允许在美国境内提交专利申请，相关合同管理部门会通知专利商标局将该申请作为保密专利申请处理;(6)在专利申请书和专利说明书中，声明该发明是受政府资助完成的，政府对该发明享有一定的权利。
在之前所述承包商不能保留权利的几种例外情况下，国防知识产权归属于国防部门。此外，承包商选择放弃权利或者未按规定进行发明报告、未在规定期限内做出是否保留权利的选择、选择保留权利但未提出专利申请的，权利归属于国防部门。在权利归属于国防部门的情况下，承包商具有以下权利：(1)在世界各地使用该发明的非独占、可被撤销的、免费的许可证;(2)承包商所属国内分公司或占股的配套厂商拥有非独占、可被撤销的免费的许可证;(3)经批准，有权转让上述许可证;(4)承包商的利益受到损害时，有权向政府申请合理的经济补偿。
(二)项目承担单位与雇员之间的利益分配
项目承担单位与雇员之间的利益分配一般通过激励制度实现。具体而言，又可以分为对职务发明人的激励和对提升发明价值、实现技术转移具有贡献的其他人员的激励两方面。作为商业化和市场化程度很高的国家，美国的大量国防合同由私营企业等盈利性机构来完成。但美国并没有通过法律或行政条例的形式对私营企业内如何分配知识产权利益进行规定，而是将权利赋予了企业自身。企业为了激励员工创新，促进技术的商业化应用，一般会根据企业实际自行制定相应的激励政策，具体的报酬比例或额度，一般由雇员与雇主的劳动合同决定。但是，美国通过法律形式明确了供职于联邦机构或实验室的职务发明人和其他相关人员应享有的知识产权利益。
针对职务发明人的激励。根据《联邦技术转移法》，对于联邦机构或实验室而言，在许可或转让的首年，一次性付给发明人或共同发明人2000美金;此后，每年将许可或转让所得收入在扣除专利维护费用后所得数额的至少15%支付给发明人或共同发明人。发明人每年所获知识产权收益的上限为15万美元，总统特别奖除外。同时，该法还规定支付给雇员的知识产权收益不影响该雇员获得任何常规所得、年金、或其他理应得到的奖励。
针对提升发明价值或对技术转移有贡献的其他人员的激励。根据《联邦技术转移法》，对于提升发明价值或对技术转移具有贡献但并非发明人的人员，联邦机构或实验室可以适当地使用知识产权许可使用费或其他知识产权收入对其进行物质激励。
二、启示与建议
(一)美国国防知识产权归属与利益分配政策的启示
美国的国防知识产权政策取得了良好的效果，大大促进了国防技术成果转移，是非常值得借鉴的。但由于美国与我国在国家体制、法律体系等方面具有巨大的差异，我们难以照搬其法律规定，而应该充分借鉴其法律条文背后隐含的立法精神和内在规律，为解决我国国防知识产权归属与利益分配问题提供相应的借鉴。
一是实行“放权政策”，促进技术商业化应用。总体来说，美国国防知识产权的归属和利益分配政策经历了从“收权政策”到“放权政策”的转变。在“收权政策”中，对于国家财政资金资助产生的国防知识产权，一般由国家保留权利，承包商只享有非独占许可权。这种政策遵循“谁投资，谁拥有”的原则，即国家财政资金资助产生的知识产权所带来的任何经济利益，都应该由代表纳税人的国家获得。这本无可厚非，但从实际效果看，这种政策无法激励承包商对知识产权的商业化开发和应用，导致财政资金未能充分发挥其效果。“放权政策”遵循“谁创造，谁拥有”的原则，即政府投资产生的知识产权由政府享有转变为研究开发单位拥有和保留，但政府基于公共利益可以免费使用，并通过制定政策引导知识产权管理。这种政策变化通过将权利移交给承包商，激励其将产生于军工领域的发明创造向工业界转移，实现技术商业化。这种政策从表面上看是将国家财政资金产生的知识产权归属于私人单位，似乎侵犯了纳税人的利益，但实则更有利于激励承包商进行技术的合理、有偿扩散，使发明创造得到更广泛的应用，可以避免重复研制、重复投资，更有利于实现政府投资效益的最大化。
二是缜密配置权利义务关系，实现各方利益平衡。美国在国防知识产权归属与利益分配问题上，试图通过政策方面的精心设计，实现公众利益与承包商利益的平衡。其中，公众利益主要体现在两个方面：一是国防机构通过使用知识产权保障国家安全带给公众的利益，一是发明创造的商业化应用带给公众的实际利益。美国通过对承包商和国防部门权利义务关系的缜密配置来实现利益的协调和平衡。在承包商享有知识产权的情况下，一方面，通过规定政府具有为政府目的下不可撤销的免费使用权，来保障第一种公众利益的实现;另一方面，通过制定发明报告制度、信息披露制度以及美国工业优先原则、介入权制度等，来保障第二种公众利益的实现。在国防部门享有知识产权的情况下，规定承包商自身或其国内分公司具有免费使用权，并可转让该权利以及申请补偿的权利等。通过对权利义务关系细致而又规范的制度化配置，为国防部门、社会公众、承包商等各方利益的协调和平衡提供了政策基础，为知识产权的保护和运用创造了良好条件。
三是完善激励政策，实现雇主与雇员间的利益平衡。在技术创新中，人的创造能力是起决定性作用的重要因素，建立能有效促进技术人员进行发明创造的激励机制是知识产权利益分配政策的重要内容。完善的激励政策需要在雇主和员工之间寻找利益平衡点。美国法律法规并没有对私营企业如何分配知识产权收益进行规定，而是赋予企业充分自主权，企业可根据自身企业战略制订相应激励政策，促进员工进行技术创新和技术转移。但对于政府实验室等公共部门，由于员工薪酬体系受到政府相关法规诸多限制，为了激励员工创新和技术转移，通过法律形式明确规定了员工分享知识产权收益的比例和限额。
(二)完善我国国防知识产权归属与利益分配政策的建议
目前，我国国防知识产权权利归属与利益分配缺乏相应的法律依据和政策指导，已经严重制约了创新主体的创新积极性，阻碍了技术的转移和扩散。通过借鉴美国的相关做法，并结合我国国情，提出如下建议。
一是建立“适度放权”的国防知识产权归属与利益分配政策。当前，我国《国防法》笼统地规定国家直接投资形成的技术成果归国家所有。但是，由谁代表国家行使权利并没有明确的规定，从而导致权责不清，利益不明，技术转移工作无人负责，大量科技成果被束之高阁。为了更好发挥知识产权激励创新、促进应用的作用，应当建立“适度放权”的国防知识产权归属政策，原则上将国家财政资金投入产生的国防知识产权归属于承研承制单位，而国家享有一定范围内的免费使用权。至于免费使用的范围，根据我国国防工业的特点，建议在合同目的范围内应无偿使用;对于合同目的以外的国防应用，则需收取一定数量的使用费;对于商业目的的应用，则应完全按照市场规则，收取专利许可费或者转让费。通过将国防知识产权的所有权、收益权下放至承研承制单位，可以充分调动承研承制单位进行军工技术转移的积极性，促进技术在军民科技创新体系中的顺畅流转，使大量被封存于军工领域的先进技术走入国民经济领域，通过技术的商业化应用实现国家财政资金投资效益的最大化，更好地保障国家利益和公众利益。
二是明确国家与承研承制单位的权利义务关系。在下放国防知识产权相应权利的同时，需要明确国家和承研承制单位的具体权利和义务，尤其是应明确对承研承制单位的相关约束，并加强监管，从而更好保障国家利益和公众利益。具体而言，国家相关部门应当制定相应的管理办法和管理程序，促进技术的保护、应用和扩散。首先，应当建立发明报告制度，促使承研承制单位如实向国家代表机构如实报告发明创造的产生、管理和应用情况，这有助于国家掌握财政资金产生的国防知识产权，也是加强监管的基础。其次，为了保障社会公众的受益权，应当建立国内优先实施原则，并设置类似美国“介入权”的强制实施制度，在涉及国家和公众重大利益同时承研承制单位自身实施不利的情况下，可强制指定第三方进行实施。
三是加强对职务发明人及技术转移人员的激励。尽管我国的专利法明确规定了职务发明人享有分配专利收入的权利，但在实践中，企事业单位大都强调职务发明归单位所有，缺乏对职务发明人的激励机制。特别是军工企业由于体制机制的原因，薪酬体系受到国家工资总额政策等方面的限制，大部分职务发明人很难获得应有的知识产权报酬，技术人员的创新积极性普遍不高。同时，技术的商业化应用是一项由发明/专利挖掘、发明/专利增值培育、专利申请、专利推进和增值、市场营销、专利价值评估和合同谈判、合同履行监督等诸多环节构成的复杂工作，由于缺乏相应激励制度，军工企业的员工基本上以完成科研生产任务为第一要务，很少有人切实关注技术的推广转化和应用，也很少有人专门从事相关的工作。为了促进军用技术的转化和应用，应从三方面加强对员工的激励和引导。首先，明确职务发明人对于知识产权收益的分配权利，并对报酬的比例和限额给出明确规定。其次，应当明确对提升技术价值和促进技术转移有贡献的人员的激励机制。第三，鉴于军工企业薪酬体系受工资总额等方面的限制，建议明确规定员工的知识产权收益不计入工资总额，且不影响员工其他各项正常收入。（中国航天科工集团公司知识产权研究中心 刘祥静 苏婕）
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【注释】