【编者按】 2016年4月27日，美国贸易代表办公室发布了2016年《特别301报告》，对73个贸易伙伴的知识产权保护状况进行了评价，将中国、俄罗斯等11个国家列入“重点观察国”名单，将瑞士、加拿大等23个国家列入“观察国”名单。报告认为，中国的知识产权保护和执法环境依然复杂，但也有一些“可喜的进展”。本期信息速递简要介绍2016年《特别301报告》发布的背景、主要内容以及涉及中国的部分，并对其进行评析，进而提出应对建议。
一、2016年《特别301报告》发布背景及概况
2016年4月27日，美国贸易代表办公室（United States Trade Representative，以下简称“USTR”）发布了2016年《特别301报告》（以下简称《报告》），1这是USTR自1989年以来发布的第28份《特别301报告》。《报告》全面评价与美国有贸易关系的国家的知识产权保护情况，并视其程度依次列入“观察国”和“重点观察国”（亦称优先观察）名单，2让美国政府参照决定是否对不注重知识产权保护的国家进行贸易报复和制裁。《特别301报告》起源于美国《1974年贸易法》的“特别301条款”，3其规定USTR可以对没有为其知识产权提供有效保护的国家和地区，进行认定、调查和采取报复措施。
USTR称，2016年《报告》是美国政府内部所有相关机构审议共同的结果。USTR和小组委员会于3月2日举行公开听证会，广泛征求公众意见，以个案为基础，考虑贸易伙伴的发展水平、国际义务等不同因素以及美国的贸易和投资政策，按照标准对73个贸易伙伴的知识产权保护和执法水平进行评估，以此反映美国政府促使贸易伙伴提高知识产权保护和执法水平的决心。
二、2016年《特别301报告》的主要内容
2016年《报告》首先介绍了USTR制作和发布该报告的依据和过程，然后公布了今年的“重点观察国”和“观察国”名单。《报告》主要包括两个部分：一是各国在知识产权保护、执法和相关市场准入方面的积极进展，二是针对存在知识产权问题的特定国家的报告。
（一）2016年《特别301报告》的观察名单
《报告》公布了今年的“重点观察国”和“观察国”名单，从名单上来看，中国、印度、俄罗斯等11个国家被列入“重点观察国”名单；巴巴多斯、巴西、加拿大、土耳其等23个国家被列入“观察国”名单。与去年相比，“重点观察国”和“观察国”各少了两个。另外，《报告》还提出将对哥伦比亚、巴基斯坦、西班牙和塔吉克斯坦4国进行“不定期观察”。
因巴基斯坦政府在过去一年致力于实现《2012年巴基斯坦知识产权组织法案》（IPO-Pakistan）的关键条款；厄瓜多尔在2015年刑法修正案中修改了知识产权的刑事诉讼程序，增加对商标假冒和盗版的处罚，USTR将这两个国家从2015年的“重点观察国”移到今年的“观察国”之列。另外，塔吉克斯坦、白俄罗斯、特立尼达、多巴哥和巴拉圭五国被USTR移出2016年“观察国”名单。值得一提的是，知识产权保护和执法水平一直较高的瑞士，因其网络版权保护和执法体系问题，今年被USTR列入“观察国”名单。
表1 2016年《特别301报告》“重点观察国”和“观察国”名单
重点观察国名单 | 观察国名单 | |
阿尔及利亚 | 巴巴多斯 | 危地马拉 |
阿根廷 | 玻利维亚 | 牙买加 |
智利 | 巴西 | 黎巴嫩 |
中国 | 保加利亚 | 墨西哥 |
印度 | 加拿大 | 巴基斯坦 |
印度尼西亚 | 哥伦比亚 | 秘鲁 |
科威特 | 哥斯达黎加 | 罗马尼亚 |
俄罗斯 | 多米尼加共和国 | 瑞士 |
泰国 | 厄瓜多 | 土耳其 |
乌克兰 | 埃及 | 土库曼斯坦 |
委内瑞拉 | 希腊 | 乌兹别克斯坦 |
越南 | ||
（二）各国在知识产权保护和执法方面的新进展
《报告》对一些国家在加强知识产权保护和执法方面取得的新进展予以肯定。其中包括中国知识产权专门法院的建立和《反不正当竞争法》修改稿的出台，洪都拉斯打击有线电视和卫星电视的非法转播传输，加拿大将作品的保护期延长至70年，意大利建立专门机构打击非法链接网站和重复侵权，黑山和坦桑尼亚等国加入《国际植物新品种保护条约》，牙买加践行“互联网版权条约”等。从美国对其他国家知识产权立法、执法肯定的方面看，均与其加强知识产权保护的呼吁相一致。USTR特别强调某些国家在知识产权保护保护方面的做法是“最佳实践”，例如印度制定法律、法规和其他措施时，可预见性强、透明度高；马来西亚成立反盗版工作组；巴西成立专业的知识产权执法警察等。
（三）知识产权保护、执法和相关市场准入方面的挑战
1.知识产权的边境执法和刑事执法
商标假冒损害了消费者与合法生产者的利益，假冒商品（特别是药品和食品）会对消费者的安全和健康造成潜在威胁。《报告》显示，在美国港口查获的97%假冒药品来自中国、香港、印度和新加坡。美国认为出现这些问题的原因是许多国家打击知识产权犯罪不力，即使对造假企业提起刑事诉讼，刑事处罚也非常轻。为此，美国将通过双边磋商继续敦促贸易伙伴边提高边境执法水平和知识产权的刑事处罚力度。
2.商标保护问题
商标具有区分商品和服务来源的作用，商标中蕴含的商誉，是公司最有价值的财产之一。《报告》认为，许多国家的法律和程序阻碍了当事人获得和保护商标的权利；一些国家注册商标的行政程序缺乏透明度和一致性，商标在线申请困难，要求强制登记、单类商标申请，为申请人增加不必要的负担；一些国家没有对商标申请的行政程序提供有效的司法救济；还有的国家通常不提供全方位的、国际公认的商标保护；商标权人还面临着国家顶级域名侵犯其商标权的挑战。
3.网络侵权和盗版问题
宽带互联网技术为信息互联提供了诸多便利，但是技术的发展也使互联网成为一个传播侵权内容的工具。在许多国家网络盗版已经成为版权侵权领域中最具有挑战性的问题，对体育赛事进行网络传播，盗版娱乐软件，盗版游戏等网络侵权现象层出不穷，这使得国家执法部门和权利人无法适从。美国认为，政府必须在打击网络盗版中扮演重要角色，不能为网络侵权提供避风港。
4.“自主创新”政策和强制技术转让
当今世界各国越来越重视自主创新，有的国家出台多种政策，激励企业自主创新。《报告》认为，一些国家要求将技术转让作为获得市场准入的条件，有些国家引导国有企业从外国商业伙伴中寻求非商业条款（包括对知识产权的获取和使用或许可），这些措施迫使美国公司转让技术或其他有价值的商业信息，阻碍了美国的对外投资。
5.制药和医疗设备的市场准入
《报告》特别强调在制药和医疗设备行业的市场壁垒对美国相关知识产权权利人利益的影响。美国认为，他国的歧视性政策阻碍了美国制药和医疗产品的市场准入，奥地利、比利时等欧盟国家和新西兰、哥伦比亚等国不透明的市场准入政策，以及不合理的监管批准阻碍了美国医药公司进入相关国家市场。
6.其他知识产权方面的问题
政府使用未经授权的软件问题引起美国高度关注。2014年计算机软件联盟（BSA）做的一项研究显示，未经授权的软件在全球使用至少使知识产权权利人损失620亿美元。USTR将继续采取行动，反对政府使用未经授权软件。
《报告》继续反映出美国对商业秘密保护的极大关注。美国将采用贸易手段，以确保贸易伙伴提供和执行严格的商业秘密法律保护措施。
地理标志代表产品或服务具有特定的质量、承载特定的声誉或具有其他特性。《报告》认为，欧盟的地理标志（GI）系统影响了美国商品的市场准入。对此，美国将采取相应的回应措施。
继去年之后，《报告》又对知识产权与环境保护表现出极大的关注。《报告》认为，国外市场知识产权保护不力、执法不严，阻碍了先进技术应用于解决全球环境问题，某些国家的政策和做法削弱了创新在解决环境问题中发挥的作用。在今年的《报告》审议过程中，许多意见还对知识产权政策和公共健康的冲突产生了担忧。
三、2016年《特别301报告》中涉及中国的内容
2016年，中国仍被列入“重点观察国”名单，这是中国第27次被美国列入“黑名单”。美国认为，中国的知识产权保护和执法环境依然复杂，但也有一些“可喜”的进展。
（一）对中国的知识产权保护和执法给予肯定
《报告》指出，2015年中国领导层承认知识产权保护的重要性，并强调加强知识产权保护和执法对中国实现经济目标至关重要；中国出台了涉及版权、专利、商业秘密、药品审查与审批、与知识产权有关的反不正当竞争法等一系列的法律改革草案，其中的某些措施是美国“欢迎”的；2015年，“双打办”4在知识产权执法方面发挥了积极作用；国家版权局责令网络音乐平台删除未经许可的音乐作品，取得一定成效。另外，知识产权专门法院的成立，中国在地理标志、专利执法、制药和医疗设备的市场准入方面的承诺也是美国所希望看到的。
（二）认为中国知识产权保护和执法存在问题
《报告》认为，一些因素破坏和阻碍了中国知识产权保护和执法进程，损害了美国知识产权人的在华利益。为此，美国将在加强知识产权保护和执法方面继续与中国保持密切沟通与合作。
1.版权盗版和商品假冒
《报告》认为，中国大型电商市场大范围的盗版与假冒给美国的商标注册人以及音乐、电影、书籍、视频游戏和软件的权利人造成巨大损失，尽管一些主要的在线销售平台简化了移除侵权商品的流程，但这些流程依然繁琐，惩罚措施无威慑力。USTR 发布的2015年《恶名市场报告》称，中国是全球市场假货的制造中心，据统计，2015年中国产品约占美国港口扣押的知识产权侵权产品总价值的52%，假货带来的恶劣影响包括商品销售额和美国商标权人的声誉等损失。
2.商标保护不力
《报告》认为，尽管中国在2013年修订了《商标法》，但是一些长期存在的问题仍危及着美国商标权人的合法权利。比如中国申请人恶意申请商标注册、繁冗的申请文件要求以及难以获得“驰名”商标认定的问题，对商标权利人产生消极影响。
3.缺乏商业秘密法
美国认为中国的商业秘密窃取依然严重。在中国现有的法律制度下，商业秘密被侵犯的企业很难获得应有的赔偿；中国在商业秘密执法方面存在的障碍包括：缺乏统一的《商业秘密法》，侵犯商业秘密的民事执法力度小，刑事执法困难。美国将催促中国起草独立的商业秘密法。
4.医药创新的知识产权保护
美国认为，中国修改后的专利审查指南严重限制了专利申请人补充数据以支持其申请的能力；中国对“疾病的诊断和治疗方法”不予授予专利权并宣告现有相关专利无效，这会极大地挫伤医药创新者的积极性。美国还对中国到底能为医药产品提供何种程度的有效保护，以对抗医药产品的不正当商业使用和为获得行政审批而未经许可披露和利用相关药品的数据表示担忧。
5.有关政策不利于美国
知识产权和技术标准在中国的重要性日益增加，这强化了美国对中国政府政策的担心。《报告》认为，中国的技术标准制定机构拒绝外国人参与相关技术标准的制定，专利权人可能被迫将其技术贡献给技术标准（然后许可给实施者），这对美国专利权人是不利的。
“安全可控的”信息通信技术（ICT）政策也引起美国担忧。《报告》认为，从2014年起，中国很多措施和政策都将安全问题作为给外国ICT产品和服务设置障碍的正当理由，这不利于美国TCT产品进入中国市场。
鼓励技术转让的措施对美国不利。中国的诸多创新政策和其他产业政策对美国的出口、投资或知识产权产生负面影响，导致创新减退并抑制相关企业进入中国市场。
四、对美国2016年《特别301报告》的评析
在世界知识产权日的第二天，USTR即发布了2016年《报告》，评述其他国家的知识产权问题。不可否认，《报告》中指出的某些问题确实是其他国家在知识产权保护方面真实存在的，但某些“指责”也有失偏颇。
美国贸易代表迈克尔·弗罗曼说：“知识产权是美国经济增长和提高就业质量的一个重要因素，我们一定要阻止外国政府和竞争对手来剽窃这些创新者。”美国娱乐软件协会总顾问斯坦利·皮埃尔·路易斯表示：“知识产权可以促进国内和国际就业，我们非常感激USTR在保护·玩家获取原创作品权和游戏开发者方面所做的努力。”5从美国各行业对USTR发布的《报告》“一道称好”的评价可以看出，《报告》以促进美国就业和经济增长为核心，以维护国外的美国人知识产权的利益为目的。在知识产权方面，瑞士一直是美国的重要合作伙伴之一，但是USTR今年将其加入“观察国”名单，这反映了即使知识产权保护强国，只要其保护和执法措施有碍于美国知识产权人的利益，美国均予以“观察”，可见美国在保护其海外知识产权方面的国家利益中心主义。
对于美国每年发布的《特别301报告》，其实在2013年，智利外交部就发表过官方声明：不承认美国公布的各国知识产权保护年度评估“特别301报告”的合法性。62014年印度曾称：“《特别301报告》是美国根据其《贸易法案（1974）》采取的单边措施。”印度工商业部长Nirmala Sitharaman说：“这种做法是一国国内法对其他领土的超范围适用，在整个WTO制度下是站不住脚的。”7由此可见，其他国家政府对美国《特别301报告》存在质疑。
2016年《报告》继续将中国列为重点观察国，并受306条款监督。《报告》指出的中国在知识产权保护方面存在的部分指责非常含糊，比如“对中国的《国家安全法》和保险部门的条例草案表示担忧”；8有的指责是对中国法律的误解，比如《报告》称“中国新《商标法》修改的商标异议程序，取消了对异议的上诉程序，导致商标的恶意注册者在无效诉讼中有更长的时间使用该商标。”9这显然是对我国《商标法》的误读。根据新《商标法》第35条的规定，商标局对异议进行审查后作出准予或者不予注册的决定，商标局认为异议不成立、准予注册的，异议人不服可以向商标评审委员会请求宣告该注册商标无效；商标局认为异议成立、不予注册的，被异议人不服可以向商标评审委员会申请复审。无论是异议人还是被异议人，对商标评审委员会的决定不服的，均可以向人民法院起诉。我国只是将异议人申请复审的权利改为请求无效宣告的权利，《报告》却称中国取消了对异议的“上诉程序”，与事实完全不符。
美国发布的2016年《报告》，以维护美国的知识产权国际市场利益为宗旨，在不考虑其他国家的发展水平、实际情况和国际公约的规定下，对其他国家的知识产权保护与其不一致的地方均认为是“不公平的”、“不透明的”。弗罗曼说：“我们不能让在优先观察名单或观察名单上的国家来制定知识产权规则，他们制定的规则通常都带有歧视性或有损创意和创新。我们的规则有利于营造公平的竞争环境，并促进创意和创新。”10美国完全从保护自身的经济利益出发，既充当“运动员”参与竞争，又制定“游戏规则”、担任“裁判员”，显然不能对各国知识产权保护状况进行公平合理的评价。
针对2016年《报告》中提到的中国在知识产权保护和执法方面存在的问题，我们一方面要认清《报告》的本质和目的，另一方面也要正视我国在知识产权保护方面存在的问题。
近年来，我国的知识产权保护水平显著提高，公众知识产权意识普遍增强，执法环境明显改善，但是知识产权保护领域的新问题、新矛盾仍不断出现。我们也应当认识到，我国网络侵权、在线盗版和群体侵权、重复侵权等现象仍然存在，维权举证难、周期长、成本高、赔偿低等问题亟待解决。为此，我国在《著作权法》第三次修改送审稿中增加了网络服务提供商的法律责任，调整了权利人请求赔偿的选择方式；在《专利法》第四次修改送审稿中提出加大对权侵权行为的惩处力度，提高法定赔偿上限，增加对恶意侵权的惩罚性赔偿；在《反不正当竞争法》的修改送审稿中规定了侵犯商业秘密的举证责任倒置情形，减轻权利人的举证负担。如今，我国进一步加大知识产权保护力度，着力构建知识产权大保护格局仍然任务艰巨。我国还需要完善知识产权快速维权机制，加大对知识产权犯罪的打击力度，加强知识产权行政执法与刑事司法的衔接，提高海关知识产权执法保护水平，开展与相关国际组织和境外执法部门的联合执法，加强知识产权司法保护的对外合作与国际交流，为我国的知识产权保护和执法创造良好的国内和国际环境，不断提高我国知识产权保护能力和水平，更好的支撑国家创新驱动发展战略的实施和经济的提质增效升级。（中南财经政法大学知识产权研究中心 李青文 秦建平）
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【注释】
1 原文参见https://ustr.gov/sites/default/files/USTR-2016-Special-301-Report.pdf
2 根据“301条款”，“名单”包括四种，即观察国、重点观察国、重点国家和306条款监督国家。对于“重点国家”，“名单”公告后30天内对其展开6-9个月的调查并进行谈判，迫使该国采取相应措施检讨和修正其政策，否则美国将采取贸易报复措施予以制裁；一旦被列入“306条款监督国家”，美国可不经过调查自行发动贸易报复；而被列入“重点观察国家”和“一般观察国”的国家，美国则不会立即采取报复措施。
3 美国“特别301条款”是广义的“301条款”的一种 ，其是指《1988年综合贸易与竞争法》经修改补充后，美国在原301条款的基础上新增加的第1303节，其标题为“确定拒绝为知识产权提供充分、有效保护的国家”。美国《1984年贸易与关税法》第一次把301条款所辖的不公平贸易做法扩展到知识产权保护领域，而《1988年综合贸易与竞争法》则系统地将产权保护问题纳入301条款体系之中。因此，该节通称为特别301条款。
4 全称为“全国打击侵犯知识产权侵权和制售假冒伪劣商品领导小组办公室”。
5 来源：http://www.ip-watch.org/2016/04/27/on-ip-protection-ustr-finds-fault-with-china-india-and-switzerland/，最后访问：2016年5月11日。
6 来源：人民网http://www.ipr.gov.cn/article/gcg/201305/1750732_1.html 2013年5月3日，最后访问：2016年5月11日。
7 来源：中国保护知识产权网http://www.ipr.gov.cn/article/gjxw/gbhj/bmz/mg/201408/1832188_1.html 2014年8月1日，最后访问：2016年5月11日。
8 原文：“Similar concerns have arisen in China’s National Security Law and draft insurance sector regulations. ”
9 原文：“Further, changes to trademark opposition procedures have eliminated an appeal process and have resulted in longer windows for bad-faith trademark registrants to use their marks before a decision is made in an invalidation proceeding.”
10 来源：http://www.ip-watch.org/2016/04/27/on-ip-protection-ustr-finds-fault-with-china-india-and-switzerland/，最后访问：2016年5月11日。