【编者按】 2011年4月，在德国举办的汉诺威工业博览会上，“工业4.0”这一概念首次进入了公众视野。随后德国政府将其纳为《德国2020高技术战略》的十大未来项目之一，旨在促使德国成为新一代工业技术的供应国，进而主导全球制造业市场。而后世界各国也出台政策以应对新一轮的工业革命，其中最为瞩目的就是美国的《先进制造伙伴计划》、日本的《再兴战略》和我国的《中国制造2025》。本期信息速递将我国的制造业转型升级政策与德国、美国和日本的相关政策进行比较分析，为我国今后政策的制定与完善提供借鉴。
一、引言
2011年4月，在德国举办的汉诺威工业博览会上，“工业4.0”这一概念浮出水面。随后，德国“工业4.0”工作组发表《保障德国制造业的未来—关于实施工业4.0战略的建议》的报告，将“工业4.0”正式上升为国家战略。随着“工业4.0”在德国如火如荼的进行，世界各国都逐渐意识到在全球范围内即将迎来新一轮制造业转型升级的挑战。纵观世界各国近几年的动态，大多数国家都在为应对及利用新一轮的工业革命而积极地做着准备。
德国作为“工业4.0”概念的发源地，早在2006年就通过《高技术战略2020》将“工业4.0”确立为十大未来项目之一，且目前已晋升为国家级战略，目的是要促使德国成为新一代工业技术的供应国，进而主导制造业市场。美国作为传统的制造业强国，分别于2012年与2014年相继出台了《获取先进制造业国内竞争优势》和《加速美国先进制造业》两份报告，以促进本国再工业化及工业互联网的发展。日本则是保持其一贯低调的行事作风，提出了“以3D造型技术为核心的产品制造革命”，其显著的特点是以人工智能为突破口，试图对本国的智能化生产线与3D造型技术做进一步的开发，同时其在2013年颁布的《再兴战略》也充分表明了其要进行工业转型升级的决心。我国则是在2015年颁布了《中国制造2025》行动纲领，不仅预示着我国也将加入新一轮的工业转型革命，同时为我国制造业指出了着力打造新一代信息技术产业、生物医药与生物制造产业、高端装备制造产业和新能源产业的智能化发展道路，加快我国由制造大国向制造强国转变的进程。
本文主要比较分析中、美、德、日四国国家层级的制造业转型升级的创新政策，以期为我国制造业转型政策的改进与完善提供指引。
二、数据来源与理论依据
本文的数据来源为中国的《中国制造2025》、美国的《获取先进制造业国内竞争优势》及《加速美国先进制造业》、德国的《高新科技战略》和日本的《再兴战略》。由于上述几个政策文本均由各国国家层级印发及颁布，且均与“工业4.0”密切相关，目的都是为了促进本国制造业转型升级，使其朝着智能化、绿色化的方向发展。所以所选政策文本不仅具有相当高的权威性，而且从政策制定的主体、内容与目的等方面来看都有许多的相似之处，因而它们的可对比性较强。
目前国内外对于创新政策工具的研究，最早的可以追溯到Rothwell 和Zegveld[1]，他们认为技术创新政策工具是一套复合的政策体系，是政府干预技术创新活动的有效手段，在技术创新全过程发挥作用。而后国内学者徐作圣和苏竣等传承和完善了此类研究方法，又将此类方法运用在了我国部分产业的研究中。本文在Rothwell 和Zegveld所构建的政策工具框架的基础上（图2），并在台湾国立交通大学徐作圣教授[2]的指导下，从政策工具的视角，以内容分析法对中美德日四国制造业转型升级政策进行比较研究。
图1所示的是政策工具对产业创新的影响，图2则将具体的政策工具及其含义呈现了出来，主要由供给面、环境面与需求面三个大面及公营事业、科学与技术发展等十二类小项构成。供给面政策工具指政府围绕创新主体及人才、资金、技术、知识、信息等要素，运用各类政策工具，直接进行创新供给，引导和改善创新要素供给状况，以推动创新的一系列政策。主要包括公营事业、科学与技术发展、教育与训练及咨询服务四项。环境面政策工具指政府通过制定创新战略与规划、激励创新的制度设计等，从创新的环境要素间接影响科技创新活动，从而达到促进产业创新的一系列政策。主要分为财务金融、租税优惠、法规及管制和政策性策略。需求面政策工具指政府为减少市场不确定性，引导创新方向，通过政策设计来创造出国内外市场对产业创新的需求，进而拉动科技创新的一系列政策。主要由政府采购、公共服务、贸易管制与海外机构组成。
图1 政策工具对产业创新的影响
图2 政策工具分类图
三、统计分析结果
我们将四国政策进行编码、提取后，再分别逐条将其归类于政策工具的十二类小项中，可以得到各国制造业转型升级创新政策的政策工具使用分布情况，如表1和图3所示。
表1 各国政策工具使用情况
图3 中美德日制造业转型政策分布图（单位：%）
表1较为直观且具体地显示出了各个国家的政策工具使用情况；图3则将四个国家的政策工具使用情况放在了一起进行比较，较为清晰地展现出了中美德日在政策工具选择上的差异。总体而言，四个国家政策工具的使用情况虽然整体上存在差异，但是具体分析可以发现存在许多相似之处，如在环境面政策工具上，每个国家都侧重于“法规与管制”及“政策性策略”政策工具的使用。
图4 各国供给面政策工具侧重点
（一）供给面
1、美国
如图4所示，美国在供给面主要侧重于教育与训练政策工具的使用，具体政策细则包括投资社区学院的教育、加强先进制造业大学项目等，目的是通过对制造业教育的投资，以期培养出新型制造业人才，从而带动和激励国内制造业的发展。
2、德国
德国在供给面政策的制定中，主要集中于科学与技术的研发，通过对绿色技术的研发，进行可持续的经济和能源发展。同时在能源研究报告中，提供透明公开的资助政策。其发展的重点在能源研究、绿色经济、可持续农业、未来城市等。通过科学技术的研发，提供一个创新的、健康的和安全的工作环境；加强健康疾病方面的研究，建立一种新型的健康服务，广范发展新市场。除此之外，也要在智能移动，公民安全方面加强相关技术的研发。
3、日本
日本在供给面政策工具的使用上较为平均。科学与技术方面主要推进新一代机器人的技术研究；同时无线网络、数据中心分散化和开发新的无线网络利用技术也被列入了发展目标中。教育方面的核心主要是培养尖端IT人才和复合型人才。
4、中国
我国政府在供给面将注意力集中在了对教育与训练的供给上，可以看出我国认为人才是创新的重中之重，积极培养创新型人才，推动本国制造业的创新发展。
图5 各国环境面政策工具侧重点
（二）环境面
1、美国
从图5中可以看出，美国环境面注重政策性策略的使用，其中以制定国家制造业战略为主要导向，为国家制造业的发展指明了具体的方向。又以创建先进制造业咨询协会、共享的国家网络等具体措施改善国内制造业发展的环境，拉动国内制造业创新。
2、德国
德国在环境面的政策制定中，法规与管制方面，在知识产权保护、版权法的完善、以及优化技术领域的法律框架和相关标准等方面都有涉及。德国政府计划在标准化、认证、评定、市场监测等整个产业重要的支柱环节努力，通过这些方面的完善，消除非关税的贸易壁垒。在政策性策略方面，主要是促进中小企业的创新，如提出中小企业中心创新项目（ZIM）、中小企业产业合作研究项目（IGF），以及促进中小企业进行尖端技术研究的KMU项目等。这些项目无论从技术研究的过程或内容，还是从技术研究主体之间的合作，包括后期工业开发以及一些非技术研究（创新管理，资源利用）都有涉及。
3、日本
日本环境面政策和其他国家类似，主要集中在法规管制和战略性政策制定中。法规管制主要包括标准制定和法律制定两方面。从标准制定来看，人才能力评定标准、技术标准国际化接轨被多次提及；法律方面主要分布在医疗、航空、银行、金融、旅游等领域法规的制定。在政策性策略的政策工具使用中，日本较为注重物联网、智能化等新科学技术的应用，如物联网跨企业合作政策、物联网推进政策、人工智能机器人产业化实用化政策等一些具体政策，旨在通过对新技术的利用带动本国制造业的转型升级，朝着智能化的方向发展；同时通过推动人才培养、培养网络安全方面人才、机器人相关人才数量翻倍等一些人才政策的出台，培养出符合新一轮制造业发展的人才，进而促进本国制造业的转型升级。
4、中国
我国在环境面上以法规及管制和政策性策略为重心，着力规范创新行为、制定创新标准，并辅以有利于创新的推动政策来协助国内创新的产生。
图6 各国需求面政策工具侧重点
（三）需求面
1、美国
如图6所示，美国在需求面倾向于公共服务政策工具的使用，其中主要包括三个方面，首先是通过公私制造业研发设施、制造业创新机构的国家网络、国家先进制造业入口等基础设施的建设，以满足国内制造业发展中对于某些基础设施的需求；其次是对税收、监管、贸易和能源等政策制度的改革，使各项政策更加趋于合理与完善，更加准确地引导制造业创新的方向；最后则是使公众在制造业上的意识形态得到转变，在发动更多的人民投入于新一轮制造业转型升级的建设中的同时，也能够获得更多公民对于此次制造业转型升级的支持，进而促进本国制造业转型的发展。
2、德国
德国在需求面上倚重公共服务的使用，试图加强政府、科研单位、中小企业、公民各方在创新过程中的对话与参与度，加强科普、科学的传播。这样确保公众能够参与到新的科学技术创新发展过程当中，同时可以客观地评价在创新的过程中出现的一些机会与风险。
3、日本
日本在需求面政策制定上较为特别，贸易管制明显多于其他国家，而且这些政策主要表现为高科技成果产业化及应用，足以看出日本对于知识产权及成果转化方面的重视。其中涉及技术包括小型无人机技术、防灾减灾技术、通用机器人技术、云技术，目的是通过这些技术的产业化及应用来服务民众。
4、中国
对于我国而言，需求面将主要精力投入在了公共服务上，借其创造出国内市场的需求，带动国内制造业创新的成长。
总体而言，我国政府更注重环境类创新政策工具的使用，主要是由于目前我国制造业仍然需要大量创新活动的产生，而政府出台政策的主要目标就在于通过创新战略的实施，改善社会及市场环境，进而对制造业本身的创新产生影响。需要指出的一点是，注意到我国环境类政策工具基本由法规及管制和政策性策略组成，尤其是政策性策略最为突出，这在一定程度上造成了过溢现象。过多的使用目标策划类工具，仅仅对“设立目标”和“指引方向”起作用，而对实际操作层面的帮助较少[3]。
四、研究结论与启示
在制造业转型政策的制定上，我国虽然在供给面、环境面、需求面的政策工具上都有所涉及，但过于仰仗环境面政策工具，对其他两类政策工具有所忽视，政策结构也有所失衡。整体上看，我国与其他国家在政策工具的使用上存在着明显的差异，但是也不乏相似之处。如在需求面中，我国与其他各国都倾向于“公共服务”类政策工具的使用，但这仅仅是数量上的相似。美国与德国在“公共政策”中主要以建设创新及转型升级所需的公共基础设施、创新平台、创新网络，和加强科普、科学的传播，以转变公民对制造业的认识，确保及发动公众参与到新一轮的科技创新发展过程当中为主要内容；日本则更注重于科技成果转化、科技成果产业化及科技成果服务于民众等方面，可见日本不仅重视知识产权的保护与发展，而且对知识产权成果后续的处置问题也有较强的政策保障，这既能够激发公众对于创新的热情，同时也在一定程度上降低了公众对于创新收益的后顾之忧，极大的促进了国内科技创新的产生。我国在“公共服务”上主要以政策的制定与完善和体制机制改革为主要内容，相较于其他国家政策的力度显然是不足的。基于以上研究，得出以下三点启示：
1、加强供给面、环境面政策工具的使用
今后我国应大力支持信息载体等基础设施的建设，抓住制造业发展动脉，为国内制造业及时提供所需的创新数据与信息；采取积极的政府采购以创造出市场需求，拉动国内的创新；制定合理的贸易管制以保护我国制造业不受外来者的干扰与竞争，减轻国内制造业的创新压力；出台强力的知识产权保护及科技成果转化制度以保障创新权益不受侵害，激励创新行为的产生，提高知识产权运用和保护的效率和收益。
2、促进政策有效落实
当前我国制造业需要更多创新活动的产生来带动其发展，制造业转型政策倾向于能够激励创新的环境面政策工具也是合理的。但需要注意频繁的使用“法规管制”及“政策性策略”可能出现的过溢现象，即先前政策未及时有效地落实，后续相关政策就需要再次提及。所以政府可出台相关奖惩措施以激励和督促政策的执行。同时，要提高政策的可操作性，切忌喊空口号。应当借鉴其他三国经验，通过阶段甚至是年度计划使《中国制造2025 》不断得以持续贯彻落实。
3、加强产业界与学界合作交流
我国在促进产业界和大学合作，加强大学和产业界的互动，使得区域产业结构能够更好地利用大学的创新资源方面与其他国家步调一致，这一点今后需要继续保持。同时，应学习美国“教育与训练”方面的计划，加强我国面向应用的教育培训，培养出一批适应于新一轮工业革命的创新型应用式人才。（大连理工大学基地，丁堃，马翔，杨阳，罗晨阳，唐德龙，刘思坚，徐作圣等供稿）
本文仅代表研究基地专家观点，未经许可，不得转载。
【注释】
[1] Rothwell R, Zegveld W. Industrial Innovation and Public Policy: Preparing for the 1980s and the 1990s[M]. London: Frances Printer, 1981.
[2] 徐作圣（1952-），男，台湾人，教授、博士生导师，大连理工大学海天学者，研究方向为创新策略与产业分析。
[3] 黄萃, 苏竣, 施丽萍,等. 政策工具视角的中国风能政策文本量化研究[J]. 科学学研究, 2011, 29（6）: 876-882+889.