国家知识产权局对十二届全国人大五次会议第6434号建议答复的函

董明珠、陈伟才、黄丽蓉、罗远芳、谭君铁、贺优琳、倪惠英、周奕丰代表：
　　你们提出的关于加强知识产权保护，严厉惩治侵权行为的建议收悉，结合最高人民法院、国家工商行政管理总局的意见，现答复如下：
　　近年来，我局和有关部门不断加大知识产权保护力度，维护权利人合法权益和公平的市场秩序。但诚如代表指出的，当前我国知识产权保护还存在维权周期长、侵权赔偿低、违法成本低等突出问题，知识产权保护水平与权利人的期望还有一定差距。代表提出将专利侵权法定赔偿额上限提高至300万元、提高商标侵权赔偿额度、降低商标侵权刑事责任立案标准、对于拒绝配合调查的权利人给予高倍判罚、对专利无效审查设置期限等具体建议，具有很强的针对性。我局和有关部门已经开展如下相关工作，以进一步解决知识产权保护存在的突出问题。
　　一、加快推进专利法修改，实行严格的专利保护
　　代表在建议中指出，专利权人维权成本高、侵权人违法成本低、惩罚力度弱，是对侵权者的纵容，对创新者的毁灭，对此我们深表赞同。为解决我国专利保护和运用中的突出问题，我局于2014年启动专利法第四次全面修改工作，形成《专利法修订草案（送审稿）》（以下简称送审稿），于2015年7月上报国务院。送审稿围绕加强专利保护、加大执法力度，提出相应措施，降低专利维权成本，提高侵权成本，营造公正公平、规范透明的法治和市场环境。对于代表提出的建议，送审稿已有所涉及，主要包括以下内容。
　　（一）提高法定赔偿额上限
　　现行专利法规定的1万至100万的法定赔偿额度既难以弥补权利人损失，又难以对侵权人产生威慑力。结合专利权人的维权成本、近年来物价的上涨和专利权所体现的创新价值等因素，送审稿建议将法定赔偿额范围提高至10万元至500万元。
　　（二）加大对侵权人的处理力度
　　对于代表提出的“拒绝配合调查的侵权人，法院在最后判罚时可以给出原赔偿金额3倍甚至更高倍数的判罚”的建议，送审稿从以下两个角度进行了规定。 　
　　首先，针对拒绝配合调查的侵权人，送审稿建议规定行政机关在处理专利侵权纠纷时的调查取证职能，明确规定专利行政部门对专利侵权案件的调查取证手段，保证专利行政部门在处理专利侵权纠纷时能够充分调取证据，尽快查明事实。另外，送审稿建议完善证据规则，增加举证妨碍制度，规定人民法院在确定赔偿数额时，在权利人已经尽力举证，而与侵权行为相关的账簿、资料主要由侵权人掌握的情况下，可以责令侵权人提供与侵权行为相关的账簿、资料；侵权人不提供或者提供虚假的账簿、资料的，人民法院可以参考权利人的主张和提供的证据判定侵权赔偿数额。
　　其次，送审稿建议规定惩罚性赔偿制度，对于故意侵权行为，人民法院可以根据侵权行为的情节、规模、损害后果等因素，在按现行专利法规定的侵权损害赔偿计算方法确定数额的一倍以上三倍以下确定赔偿数额，以进一步加大对故意侵权行为的打击力度，提高侵权人的侵权成本。
　　二、加大对商标权的保护力度，提高商标侵权的赔偿额度
　　（一）修订《商标法》，大幅提高侵权违法成本
　　在工商总局推动下，2013年8月30日，修改后的《商标法》经第十二届全国人大常委会第四次会议审议通过，于2014年5月1日起施行。在提高侵犯商标权违法成本方面，主要修改内容包括以下几个方面：
　　一是加大对商标侵权行为的处罚力度。新《商标法》根据非法经营额的不同，提高商标侵权行为罚款的数额。违法经营额五万元以上的，可以处违法经营额五倍以下的罚款，没有违法经营额或者违法经营额不足五万，可以处二十五万元以下的罚款。另外，增加对商标侵权行为的法定从重处罚情节，规定“对五年内实施两次以上商标侵权行为或者有其他严重情节的，应当从重处罚”。
　　二是增加惩罚性赔偿规定。针对实践中权利人维权成本高、往往得不偿失的现象，引入惩罚性赔偿制度。新《商标法》规定对恶意侵犯商标权、情节严重的，可以在权利人因侵权受到的损失、侵权人因侵权获得的利益或者注册商标使用许可费的一至三倍的范围内确定赔偿数额。同时，还将在上述三种依据都无法查清的情况下法院可以酌情决定的法定赔偿额上限从50万元提高至300万元。
　　三是减轻权利人举证负担。针对实践中权利人“举证难”导致损害赔偿数额偏低的现象，新《商标法》增加规定：“人民法院为确定赔偿数额，在权利人已经尽力举证，而与侵权行为相关的账簿、资料主要由侵权人掌握的情况下，可以责令侵权人提供与侵权行为相关的账簿、资料；侵权人不提供或者提供虚假的账簿、资料的，人民法院可以参考权利人的主张和提供的证据判定侵权赔偿数额。”
　　（二）建设信用平台，创新商标监管方式，大力推行信用监管
　　2016年，工商总局初步建成了涉企信息统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督的全国企业信用信息公示系统应用平台。截至2016年12月，全国企业信用信息公示系统日均访问量6105万人次，日均查询量2777.1万人次，分别是上年同期的3.21倍和3.17倍。创新商标监管方式，将查处商标侵权假冒行为的监督检查和行政处罚信息纳入国家企业信用信息公示系统，加大失信惩戒力度，截至2016年底，商标侵权假冒案件处罚信息公开率已达到100%。
　　三、关于知识产权司法保护
　　（一）加大知识产权司法保护力度
　　最高人民法院始终将加大知识产权司法保护力度，提高保护质量和效率。通过采取多项有效措施，加大民事责任力度，努力降低维权成本，提高侵权代价。一是引入专业评估方法，合理把握证明责任，完善损害赔偿计算机制。注重加大损害赔偿力度，贯彻全面赔偿原则，保障权利人获得充分赔偿，损害赔偿数额不断提高。二是加重假冒盗版、重复侵权、恶意侵权、以侵权为业的行为人的赔偿责任，依法运用民事制裁手段惩处侵权行为人，有力遏制严重侵犯知识产权行为。三是积极慎重、合理有效采取诉前停止侵权措施，及时制止侵权行为，防止侵权后果扩大。通过采取上述措施，知识产权司法保护的力度和效率大大提高。四是构建以充分实现知识产权价值为导向的侵权赔偿制度。最高人民法院在新近公布的《中国知识产权司法保护纲要（2016-2020）》中明确提出，要建立公平合理、比例协调的知识产权损害赔偿制度，以补偿性为主，以惩罚性为辅，让权利人利益得到赔偿，侵权人无利可图，败诉方承担维权成本。推动在著作权法、专利法、反不正当竞争法等法律中规定惩罚性赔偿制度，提高知识产权侵权的法定赔偿额。按照《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等的决策要求，实现对知识产权实行严格保护的历史性转变。
　　（二）关于知识产权刑事保护及商标侵权行为刑事责任立案标准问题
　　2016年以来，人民法院坚持宽严相济刑事政策，依法运用各种刑事制裁措施，严厉惩治和震慑侵犯知识产权犯罪，保护权利人合法权益，维护合法有序的社会经济秩序。地方各级人民法院共审结涉知识产权刑事一审案件8601件，生效判决人数10431人，给予刑事处罚10334人。其中，审结侵犯知识产权罪案件3903件，生效判决人数5167人。在审结的侵犯知识产权罪案件中，假冒注册商标罪案件1793件，生效判决人数2604人；销售假冒注册商标的商品罪案件1543件，生效判决人数1823人；非法制造、销售非法制造的注册商标标识罪案件311件，生效判决人数420人。对于商标侵权行为刑事责任立案标准问题，涉及到刑法等国家基本法律的修改，最高人民法院也将继续加强该领域的研究及与相关部门的沟通工作，努力实现对权利人全方位的保护。
　　四、关于专利无效程序和案件审判周期长的关系
　　代表建议对专利无效程序设置期限，以缩短涉及无效宣告请求的专利侵权案件的审判周期。我们认为，首先，造成专利维权周期长的原因是多方面的，专利侵权纠纷一般既涉及法律问题又涉及技术问题，这种复杂性客观上增加了审理的难度，造成人民法院需要花费更多的时间作出判决。侵权纠纷举证困难等因素也在不同程度上影响了专利侵权纠纷的审理周期。经过充分的研究论证，专利维权周期长与专利无效程序并无必然关联。其次，我国专利无效程序的结案周期已居于世界领先水平，为充分保障当事人双方的合法权益，我国和世界各主要国家、地区也均未对专利无效程序设置周期。我局专利复审委员会在实际工作中也已经采取有针对性的措施进一步缩短专利无效程序的审查周期。
　　（一）专利侵权诉讼中因专利无效宣告请求而中止审理并非导致司法维权周期长的主要原因
　　首先，最高人民法院相关司法解释已经明确人民法院应当根据案情酌定是否中止审理，而不应一概中止审理。所以并非所有专利侵权案件一旦当事人提出专利无效宣告请求就必须中止程序，法院可以根据具体案情进行判断。
　　其次，因无效程序而中止的专利侵权诉讼的比例不高。根据相关研究机构对2011年1月1日至2015年12月31日期间审结的专利侵权案件进行的分析，当事人因启动无效宣告程序而请求中止的案件仅占统计样本的3.3%，其中法院裁定中止诉讼的案件仅占统计样本的1.2%，这表明因提出无效宣告请求而中止的案件所占比例极低。
　　最后，无效程序不必然导致侵权诉讼周期延长。据对知识产权裁判文书网公开的2014年法院判决的侵权案件进行的初步统计，共有76件案件超出一审6个月的审理期限，其中因无效程序而中止侵权案件审理的为17件，其平均审理周期为334天；而其余未中止侵权案件审理的59件案件的平均审理周期是342天。可见是否启动专利确权无效程序以及法院是否中止侵权诉讼审理不是影响侵权诉讼周期的主要因素。
　　（二）关于我国专利无效程序的审查周期
　　无效案件的周期控制是一项细致的工作，周期过长影响相关后续程序的推进，周期过短则不能有效保障双方当事人的利益，因此我国和世界主要国家、地区均未对专利无效程序设置明确的审限。
　　国家知识产权局及其专利复审委员会长期以来高度重视审查周期控制工作。近年来，专利复审委员会已经通过内部管控方式，采取有针对性的措施，对专利无效程序的周期进行合理控制。首先，对无效宣告案件审查周期进行精细化管理，并制定一系列审查周期的管理办法，在保障当事人权利的前提下细化审限保证措施。其次，将涉及侵权纠纷的无效宣告案件列为重点审查和快速审查的工作对象，尤其是对于经过一次审理之后维持有效的专利权，如果此后再次出现无效请求，在缺少新的强有力的理由和证据的情况下，专利复审委会重点关注审查结论的统一性并保证权利的稳定性。
　　目前，我国无效宣告案件平均结案周期已经连续三年逐渐降低，由2014年的7.2个月降至2016年的5.1个月，近五年（2012年至2016年）的平均结案周期为12个月。相比之下，其他主要国家和地区的专利无效审查周期均长于我国，欧洲专利局异议程序的平均结案周期为34个月； 2012年4月1日至2013年3月1日，日本特许厅审判部无效案件的平均处理周期期限是10个月；韩国专利审批院2012年介绍，其审判期间是9个月。此外，专利复审委员会作出的全部无效宣告审查结论的最终生效率约为97%，审查结论十分可靠。以2016年为例，约80%的专利无效宣告审查决定没有进入行政诉讼环节，即其结论在行政程序完结之后就已生效；即使进入行政诉讼，无效宣告审查决定被司法维持的比率也很高，约为87%。
　　以上事实表明，通过采用有效的周期管理措施，完全可以达到逐渐缩短审查周期的效果，并且行政机关可以根据实际需要和运行情况对审查工作做出调整，既尊重客观事实，又保证实际工作的灵活性，平衡了公正和效率二者关系，充分保障双方当事人的合法权益，最终有利于纠纷的解决。
　　五、下一步工作打算
　　一是积极推进专利法修改进程。专利法修改已列入《全国人大常委会2017年工作要点和立法工作计划、监督工作计划》预备及研究论证项目,并被列入《国务院2017年立法计划》力争年内完成的项目。目前，国务院法制办加大工作力度，广泛征求意见，深入调查研究，积极开展审查工作，取得了多方面进展。在此过程中，我局开展多方面工作，全力予以配合，力争年内取得阶段性成果。
　　二是出台规范性文件，加强商标执法。工商总局将结合新《商标法》实施以来的执法经验，尽快出台《关于商标行政执法中若干问题的意见》，就“容易导致混淆”的判定、非法经营额的计算、自由裁量权的细化、规范和加大驰名商标保护力度等问题，规范和统一执法标准。
　　三是推进国家企业信用信息公示系统建设。工商总局将按照《国务院办公厅关于政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案的复函》（国办函〔2016〕74号）的要求，积极推动跨部门涉企信息的统一归集、公示、共享和应用，在2017年年底全面建成国家企业信用信息公示系统，实现企业知识产权出质登记信息、商标注册、行政许可、行政处罚信息归于企业名下并通过国家企业信用信息公示系统公示。同时，各地工商、市场监管部门将按照工商总局与37部委签署的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》的要求，对于其中存在知识产权领域违法行为被有关部门实施行政处罚的企业，纳入部门联合惩戒范围，使其“一处违法、处处受限”，彻底杜绝“从事商标侵权活动的收益远远大于其风险”的现象。
　　四是继续加强知识产权司法保护力度。最高人民法院将继续加强司法保护的力度和效率，进一步满足社会日益增长的知识产权司法保护需求和期待。
　　最后，非常感谢代表们提出的意见建议和对知识产权工作的关心和支持。今后，我们将继续与有关部门加强沟通与协作，不断推动完善知识产权法律制度，加大知识产权保护力度，提升知识产权行政保护和司法保护水平，共同促进知识产权强国建设，切实维护创新主体合法权益。希望你们继续关注知识产权事业发展，对我们的工作提出宝贵的意见建议。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家知识产权局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2017年6月27日