关于政协十三届全国委员会第一次会议第3361号（科学技术类052号）提案答复的函

谢商华委员：
　　对于您提出的关于完善知识产权立法的提案，结合全国人大常委会法工委、原工商总局的意见，现答复如下：
　　经过30多年的努力，我国已基本形成一套与国际通行规则接轨，基本符合我国国情的知识产权制度。先后制定了《商标法》《专利法》《著作权法》《反不正当竞争法》《植物新品种保护条例》等知识产权单行法律法规。现行的单行立法模式在促进我国社会经济发展和知识产权法治建设的同时，也逐渐凸显出存在的一些问题。您提案中提到的问题与我们的调研结果相一致，现行的知识产权立法模式主要存在以下不足：第一，制度内聚性不强，缺乏贯穿各知识产权类型，体现知识产权地域性、时间性、排他性和客体无形性等特点的权利产生、运用和保护规则；第二，制度体系性不强，不同类型知识产权的权利范围、保护标准存在交叉、冲突和遗漏，知识产权法律与反不正当竞争法等其他法律之间也缺乏必要的衔接，在司法实践中已成为较为突出的问题；第三，制度适应性不强，不能及时回应经济和科技发展新需求，难以对不断涌现的新商业模式和新领域创新成果提供有效保护。为解决上述问题，2008年国务院发布的《国家知识产权战略纲要》明确提出“研究制定知识产权基础性法律的必要性和可行性”。同时，根据经济社会的发展需要及时修订完善现有法律、填补法律空白也尤为重要。
　　一、关于制定知识产权基础性法律
　　关于您提出制定统一的知识产权法典或者在民法典中将知识产权部分独立成编的建议，我局已根据2008年《国家知识产权战略纲要》的要求，积极开展相关研究工作。
　　2009年以来，我局先后委托中国社会科学院、烟台大学、上海大学、中南财经政法大学等就国外知识产权基础性法律的制定情况与特点、我国制定知识产权基础性法律的必要性和可行性、知识产权基础性法律基本框架、内容等问题开展研究。在今年的战略纲要实施十周年评估工作中，评估工作组专门就知识产权基础性法律立法的必要性和可行性开展了专项评估。在梳理现有学术研究成果的基础上，通过问卷调查、座谈会等方式深入了解相关专家学者、司法和行政机关工作人员、企业以及中介服务机构的观点立场，评估工作组得出了以下结论：一是社会各界对于制定知识产权基础性法律的必要性已有较为普遍的共识；二是在可行性方面，社会各界普遍认为制定知识产权基础性法律已具有较为充分的制度、实践、社会和理论基础；三是在立法模式上，建议先行制定包含公法规范和私法规范的知识产权基本法，为将来制定知识产权法典奠定基础。
　　根据评估结果，我局启动了知识产权基本法起草研究工作。起草研究工作以问题为导向，初步草拟知识产权基本法草案局内基础稿和论证支撑材料。研拟中的知识产权基本法以加强知识产权保护为主线，以我国在2035年跻身创新型国家前列为出发点，就知识产权制度在建设现代化经济体系、构建现代产权制度、激励各类创新中所应当发挥的作用，以及我国在知识产权国际规则协调方面应当发挥的作用，作出具体、可操作的制度设计。相关具体制度既包括国家和政府的促进措施、资源配置等公共政策措施，又包括普遍适用于所有知识产权类型、有必要作出统一规定的私法规范。
　　总体而言，制定知识产权基本法是一项全新的立法任务，存在各类型知识产权差异较大等立法技术方面的挑战，学术界对于知识产权基本法的具体内容等还没有完全取得一致意见。下一步，我局将在前期研究的基础上，继续对知识产权基本法制定相关的基本问题、立法框架和基础文本开展有效、全面和深入的研究，积极推动有关研究和制定知识产权基本法的进程。同时，积极推动专利法和商标法等法律法规的修订和完善。
　　对于在我国民法典中是否设立知识产权编的问题，全国人大常委会法工委认为，知识产权是现代社会民事主体所享有的重要民事权利之一，为加大对知识产权的保护力度，促进科技创新，建设创新型国家，进一步加强知识产权立法是必要的，但综合考虑各方面意见，民法典以不设知识产权编为宜。主要有以下几点考虑：一是编纂民法典的任务主要是围绕民法体系中的基础性法律进行整合，而民事特别法如著作权等知识产权法，以及公司法等商事法律更适宜在民法典外独立存在。二是知识产权制度很难抽象出具有自身特点，又适用于各类知识产权的一般性规则。以精神产品为标的的知识产权与传统的以有形财产为标的的民事权利有很大不同。有的知识产权身份性特征较为突出，如著作权；有的知识产权的产生需要行政审批或者审核，如专利权、商标权等。知识产权不仅与一般的民事权利不同，其所涵盖的众多知识产权种类之间也有很大差异，如著作权、专利权、商标权、植物新品种权、地理标志权、集成电路布图设计专有权等知识产权，在权利的取得、行使、保护以及行政管理等方面都有很大不同，所以很难抽象出一般性、通用性规则。三是独立成编难以适应知识产权制度不断发展的需要。与其他民事权利制度相比，知识产权制度是发展变化最频繁的制度，特别是随着现代科学技术的快速发展，这一特征更为突出。为适应这一特征，相关法律制度需要适时进行修改，法律规范的变动相对较快。民法典作为基本民事法律制度的典籍，其规则应具有稳定性，不宜频繁变动。从立法程序上讲，也不宜频繁启动法典的修改。概括而言，将知识产权制度专编纳入民法典，法典修改所具有的难度，难以适应其发展需要。知识产权法作为一个综合性、开放性且具有创新活力的法律规范体系，采取民事特别法的模式更为适宜。
　　全国人大常委会法工委强调，知识产权在民法典中不单独成编不是否定知识产权的民事权利属性，也不是削弱知识产权在经济社会发展中的重要作用，更不是弱化知识产权保护。民法总则在民事权利一章已经对知识产权作了相应规定，为著作权法、专利法、商标法等知识产权单行法作具体规定提供了依据。
　　二、关于修订完善现有法律规定
　　诚如提案中所指出的，目前我国知识产权保护制度的个别内容仍显滞后，需要适应经济社会的发展及时修订和完善现有的法律规定。
　　（一）《专利法》第四次修改情况。为进一步完善专利法律制度，切实维护专利权人的合法权益，增强创新主体对专利保护的信心，充分激发全社会的创新活力，我局于2014年下半年启动了《专利法》第四次全面修改的研究准备工作。在专利法修改草案中，我局对于您提案中提到的一些问题也有针对性地提出了修改建议，一是增加举证妨碍制度，即为确定赔偿数额，在权利人已经尽力举证，而侵权人不提供或者虚假提供由其掌握的相关证据的情况下，法院可以参考权利人的主张和提供的证据判定赔偿额，以利于保护权利人合法权益；二是明确专利管理部门处理侵权纠纷的调查取证权，专利管理部门在行使调查取证权时，当事人应当予以协助、配合。
　　2018年3月，专利法修改被列入《国务院2018年立法计划》提请全国人大常委会审议的项目。下一步，我局将积极配合立法机关加快推进专利法修改进程，不断完善专利法律制度，加强专利保护。
　　（二）《商标法》第四次修订情况。现行《商标法》于1983年3月1日起实施，1993年、2001年、2013年曾进行过三次修订。现行商标法实施以来，对保护商标专用权，推动我国经济社会发展发挥了重要作用。我国商标注册申请量持续快速增长，成为推动全球商标知识产权增长的重要力量。但同时，随着社会形势的发展，现行《商标法》部分内容已难以适应实践需要，主要体现在：一是商标注册程序繁琐，商标确权时间过长，不能满足国内创新创业主体对商标注册时效性的迫切要求。二是恶意注册商标现象较为突出，少数个人或者企业申请注册商标损害他人在先权利或社会公共利益，商标领域的不正当竞争现象比较严重。三是“注而不用”的弊端日益凸显，囤积商标、闲置商标较为常见，成为在后申请人申请注册商标的障碍，造成商标标识资源的浪费。四是我国现行商标注册程序与《商标法新加坡条约》存在差异，应与国际条约接轨，以更加方便当事人。
　　为深入贯彻党的十九大精神，强化知识产权创造、保护和运用，切实提高商标知识产权审查质量和审查效率，进一步方便申请人注册商标、更好地维护公平竞争的市场秩序、更好地保障消费者和生产经营者的合法权益，商标局已经启动《商标法》修订工作，正在按计划开展意见征求、课题研究及修改建议稿起草工作。按照原工商总局办公厅《商标注册便利化改革三年攻坚计划（2018—2020）》的要求，至2020年，将完成《商标法》修改草案送审稿。
　　全国人大常委会法工委指出，提案中关于规制商标恶意抢注和强化被告责任等建议，在商标法中已经有所体现。例如，关于商标恶意抢注的问题，2013年修改商标法时，在现行商标法禁止申请商标注册损害他人现有的在先权利、禁止以不正当手段抢先注册他人已经使用并有一定影响的商标的规定基础上，增加了禁止抢注因业务往来等关系而明知他人已经在先使用的商标的规定。关于侵权赔偿数额确定时强化被告责任，2013年修改商标法时增加规定，人民法院为确定赔偿数额，在权利人已经尽力举证，而与侵权行为的相关账簿、资料主要由侵权人掌握的情况下，可以责令侵权人提供与侵权行为相关的账簿、资料的;侵权人不提供或者提供虚假的帐簿、资料的，人民法院可以参考权利人的主张和提供的证据判定侵权赔偿数额。这一规定将一定程度上减轻权利人的举证负担，有利于解决商标侵权案件中的索赔依据不充分的问题。
　　（三）《反不正当竞争法》修订情况。原工商总局指出，2018年1月1日实施的《反不正当竞争法》加大了对与不正当竞争相关知识产权的保护力度。一是明确规定擅自使用他人有一定影响的标识，对商品、提供商品的经营者、互联网商业活动等造成误认的，构成不正当竞争行为。这一修订更加契合查处仿冒混淆行为的实际情况，更有利于制止市场混淆行为，同时也与《商标法》实现有机衔接。二是对商业秘密保护的条款进行了修改，进一步完善了“商业秘密”的定义，不再强调“实用性”；加大了对侵犯商业秘密的处罚力度。
　　三、关于及时填补法律空白
　　提案建议，应当“适应形势发展需要及时填补法律空白”，“加强当前尚未涉足的立法领域”，对此我们极为赞同。
　　（一）关于新领域新业态创新成果的保护。党中央，国务院高度重视对新领域新业态创新成果的保护,并强调加强有关知识产权保护。按照党中央、国务院的统一部署，近几年，我局不断加大对新领域新业态创新成果的知识产权保护研究，并注重实地调研，分别在北京、上海、深圳等6地单独走访阿里巴巴、腾讯、百度、京东等16家大中小互联网企业，并与创新创业孵化器等代表举行6场座谈会，总共涉及近50家单位，涵盖电子商务、教育、金融、娱乐、多媒体、交通出行、货运物流等不同领域。同时委托高校、企业、行业协会等就新领域新业态知识产权保护有关政策措施、法律调整等提出建议，并由我局局内工作组完善专利审查基准。
　　通过调查研究，针对企业反映的部分问题，我局于2017年4月修改《专利审查指南》，明确对商业模式创新中的技术方案给予专利保护，优化涉及计算机程序的发明权利要求的撰写要求等。修改《专利优先审查管理办法》，并于2017年8月1日实施，对“涉及节能环保、新一代信息技术、生物……”以及“涉及互联网、大数据、云计算等领域且技术或者产品更新速度快”的专利申请、复审案件进行优先审查。
　　目前，在现行专利制度框架内，我局正在进一步完善适应我国新领域新业态发展现状的专利审查标准,尽快出台关于新领域新业态中计算机实施发明的专利申请审查的规定。同时也在考虑将涉及人类胚胎干细胞及其制备方法的专利申请纳入专利法保护客体。此外，对跨境电商知识产权保护制度进行研究，探索建立新商业模式知识产权保护单独立法和电子存证制度。
　　（二）关于制定商业秘密保护法。全国人大常委会法工委指出，2017年11月，全国人大常委会对《反不正当竞争法》进行了修改。修改后的《反不正当竞争法》完善了商业秘密的定义规定，将“能为权利人带来经济利益”的限定修改为“具有商业价值”，并删除了“实用性”的要求，进一步明确了商业秘密的保护范围；明确了商业秘密侵权行为赔偿数额的计算方法，增加了关于法定赔偿的规定，即权利人因被侵权所受到的实际损失、侵权人因侵权所获得的利益难以确定的，由人民法院根据侵权行为的情节判决给予权利人三百万元以下的赔偿，有利于对商业秘密权利人的保护；加重了对经营者侵犯商业秘密行为的行政处罚，加大了对违法行为的打击力度。此外，修改后的反不正当竞争法强化了对不正当竞争行为的社会监督，进一步规范和强化了监督检查部门的查处职权，有利于更好地保护经营者的合法权益，营造公平竞争的市场环境。同时，民法总则和刑法对商业秘密保护问题也作了专门规定。是否有必要对商业秘密保护进行单独立法，建议相关部门结合实践需要，认真研究论证，全国人大常委会法工委将积极配合做好相关工作。
　　感谢您对知识产权工作的关注，希望您继续关心支持我国知识产权事业的发展，对我们的工作提出宝贵的意见建议。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家知识产权局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2018年7月31日

　　（联系单位及电话：条法司 付安之 62083608）